Memahami Peraturan Perundang-undangan


Dikalangan mahasiswa maupun masyarakat awam, sering muncul kebingungan bila terpikirkanbetapa banyak jenis-jenisnya produk hukum yang dikeluarkan pemerintah dan jumlahnya bahka mencapai ribuan.
Seperti sering kita lihat, kita baca atau kita dengar ada yang disebut undang-undang (undang-undang ini undang-undang itu) sangat banyak jumlahnya, terlalu banyak undang-undang.

Ada pula Peraturan pemerintah (Pp), Peraturan pemerintah pengganti undang-undang (Perppu), Peraturan Presiden (Perpres), Keputusan Presiden (Kepres), Peraturan Menteri (Permen), Keputusan Menteri (Kepmen), Perda Provinsi, Perda Kabupaten, Perda Kota, Peraturan Gubernur, Keputusan Gubernur, Peraturan Bupati, Keputusan Bupati, Peraturan Walikota, Keputusan Walikota, peraturan desa (perdes), Peraturan Kepala Desa, Keputusan Kepala Desa.

Selain itu masih ada lagi Peraturan Mahkamah Agung (Perma), Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK). Semuanya itu jumlahnya sangat banyak baik dibuat dalam tahun-tahun yang sama maupun dalam rentetan tahun-tahun yang berbeda.
Perihal ini dipelajari pada ilmu hukum khususnya ilmu perundang-undangan yang merupakan bagian dari ilmu hukum tata negara. Dalam ilmu perundang-undangan inilah dipelajari secara spesifik pembicaraan mengenai peraturan perundang-undangan.

Semua tulisan yang saya buat adalah dengan berdasar kepada keilmuan saya di bidang hukum tata negara.
Adapun dalam tulisan saya ini, saya hanya membahas secara umum saja masalah ini. Jika ingin mengerti secara lebih mendetil, silahkan baca tulisan saya dalam:
1. Perihal Ilmu Perundang-undangan;
2. Perihal Putusan Pengadilan;
3. Keputusan Mendagri Berhentikan Bupati Rokan Hulu Menyalahi Kaidah Hukum;
4. Juga ada disinggung dalam, Perihal Konvensi Ketatanegaraan; dan
5. Apakah Mahkamah Konstitusi Positive Legislator atau Negative Legislator.
Karena banyak jumlahnya produk hukum yang dibentuk oleh Negara (pemerintah), maka perlu disusun kedalam sebuah tertib hukum agar tertata dengan baik. 

Sebab jika tidak ditata dengan baik maka akan selalu terjadi tumpang tindih, bertentangan antara yang satu dengan lainnya. Kalau sudah demikian maka akan mengacaukan penyelenggaraan pemerintahan negara.
Diantara semua produk hukum itu tentulah ada yang kedudukannya diperlakukan harus lebih tinggi, dan harus pula ditentukan mana produk hukum yang posisinya lebih rendah atau mana yang sederajat.
Jika tidak ada penataan yang baik dan teratur, maka sangat menyulitkan bagi para pencari keadilan, lembaga penegak hukum (advokat, polisi, jaksa, hakim) dalam proses penegakan hukum ketika terdapat tindakan yang melanggar hukum baik oleh pemerintah maupun antar sesama warganegara sendiri.

Seperti Mahkamah Agung misalnya, bahwa Mahkamah Agung itu berdasarkan kewenangan konstitusionalnya (Pasal 24A ayat (1) UUD 1945) berwenang menguji peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang yang bertentangan dengan undang-undang. Tentulah menjadi persoalan ketika diajukan pertanyaan, apakah yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan itu, dan peraturan perundang-undangan yang manakah yang dimaksudkan kedudukannya itu berada dibawah undang-undang.
Demikian juga halnya dengan wewenang konstitusional Mahkamah Konstitusi. Mahkamah Konstitusi berdasar kepada Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, berwenang menguji undang-undang yang bertentangan dengan UUD 1945. Bagi orang yang awal-awal belajar hukum apalagi buat masyarakat umum yang besar minatnya tentang masalah ini tentu menjadi pertanyaan juga, dimanakah posisi undang-undang itu ketika dihadapkan kepada UUD 1945.

Berdasar kepada pertimbangan-pertimbangan itulah maka perlu diadakan tertib peraturan perundang-undangan. Karena itu disahkanlah Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Lahirnya undang-undang ini sebagai jawaban atas semua seluk beluk pertanyaan yang diajukan dimuka.
Pada Pasal 7 ayat (1) undang-undang itu ditegaskan, jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas:
a. UUD 1945;
b. Ketetapan MPR (Tap MPR);
c. Undang-undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang;
d. Peraturan Pemerintah;
e. Peraturan Presiden;
f. Peraturan Daerah Provinsi;
g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Urutan diatas menjadi penentu tingkatan peraturan perundang-undangan itu.
Jadi jelaslah bahwa UUD 1945 adalah yang paling tinggi kedudukannya dibawahnya ada Ketatapan MPR, dan terus kebawahnya. Atau ketika diajukan pertanyaan manakah yang lebih tinggi dan manakah yang lebih rendah kedudukannya perda provinsi atau Peraturan Presiden, tidak akan ada keraguan lagi. Perda provinsi berada dibawah Peraturan Presiden.
Tingkatan seperti mana termaktub dalam pasal tersebut juga menjadi patokan untuk memastikan bahwa tidak boleh ada materi/substansi (isi) suatu peraturan perundang-undangan itu yang bertentangan dengan peraturan tingkat diatasnya. Peraturan di tingkat atas menjadi dasar, acuan, referensi bagi pembentukan peraturan yang lebih rendah. 

Jika terjadi pertentangan norma (isi) maka seperti telah saya singgung dimuka sudah tersedia mekanisme pengujian atau norm control mechanism diantaranya menjadi kewenangan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi lah tempat untuk menyelesaikan persoalan itu.
Memang benar bahwa yang dibicarakan secara eksplisit dalam pasal tersebut hanya beberapa produk hukum saja, tidak seperti yang saya sampaikan di muka bahwa sangat banyak jumlah dan jenisnya produk hukum itu.

Adapun mengapa hanya produk hukum yang demikian saja yang ditegaskan kedudukannya secara eksplisit, oleh karena itulah produk hukum yang pokok/prinsip atau yang utama dan yang harus dijadikan patokan bagi produk hukum yang lain.
Produk hukum yang lain itu oleh Pasal 8 UU No. 12/2011 tersebut diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat selama tidak bertentangan dengan pengaturan hierarki yang pokok, diperintahkan pembentukannya oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.

Peraturan lain yang dimaksudkan itu diantaranya Peraturan DPR, Peraturan DPD, Peraturan DPRD, Peraturan Menteri, Peraturan Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, Walikota), Peraturan Mahkamah Konstitusi (PMK), Peraturan Mahkamah Agung (Perma), Peraturan Komisi Yudisial, Peraturan Badan Pemeriksa Keuangan, Peraturan Bank Indonesia, Peraturan Komisi Pemberantasan Korupsi, Peraturan Kapolri, Peraturan Komnas HAM dan sebagainya dan sebagainya.
Setiap undang-undang kedudukannya sederajat (setara) sebab jenis/bentuknya sama-sama undang-undang. Hanya masalah yang diatur di dalamnya saja yang berbeda-beda. Misalnya UU No. 42 Tahun 2009 Tentang Kekuasaan Kehakiman, UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian. Semuanya adalah undang-undang karena itu kedudukannya sederajat.
Mengapa tidak dibuatkan saja cukup satu undang-undang saja, tidak perlu berpuluh-puluh, ratusan banyak jumlahnya undang-undang itu?, sangat tidak mungkin untuk semua hal, semua peristiwa diatur dalam satu undang-undang. 

Sebab masalah yang dihadapi, yang berkembang di masyarakat sangat banyak dan beragam, dan dari waktu ke waktu selalu menunjukkan dinamikanya sendiri-sendiri. Secara umum dapat dikelompokkan masalah di masyarakat dalam konteks berbangsa dan bernegara diantaranya meliputi: politik, sosial, ekonomi, budaya, pendidikan, agama.
Di setiap macamnya itu memiliki kerumitan, corak dan dinamikanya sendiri-sendiri. Terlebih kemampuan berfikir manusia yang terlibat merumuskan suatu undang-undang itu juga sangat terbatas, dibatasi oleh ruang dan waktu tempat dimana zaman dan lingkungan manusia itu hidup.
Karena itulah dalam ajaran soiologis dibidang hukum mengatakan, "ketika masyarakat berubah maka selalu berdampak terhadap pembaharuan hukum". Maksudnya peraturan hukumpun akan berubah, sebab hukum itu ilmu sosial, dia berjalan paralel dengan dinamika masyarakat. Masyarakat berubah maka hukumpun ikut mengalami perubahan. Walaupun seringkali hukum tidak dapat mengimbangi laju dinamika masyarakat.
Jika tidak maka jadilah dia hukum yang usang yang sudah tertinggal oleh zamannya. Kalau sudah demikian halnya, dipaksakan pemberlakuannya maka ia kehilangan daya mengikatnya dengan sendirinya sebab tidak akan dipatuhi secara alamiah oleh masyarakat yang terus menunjukkan perkembangan dalam aktivitas hidupnya. Adapun pengubahan peraturan hukum itu dilakukan oleh lembaga negara/pejabat yang berwenang.
Demikian pula terhadap peraturan lain yang sejenis, sama bentuknya maka kedudukannya adalah sederajat. Karena itu-itu juga, hanya materi yang diaturnya yang berbeda. Tetapi ada pula peraturan yang bentuknya, jenisnya berbeda tetapi sederajat kedudukannya. Itulah yang disebut Peraturan Pemerintah Pengganti undang-undang atau biasa disingkat Perppu, kedudukannya sederajat dengan undang-undang.
Dari segi nomenklatur (istilah) jelas berbeda, "Perppu" dan "Undang-undang". Mengapa demikian, sebab Perppu itu hakikatnya undang-undang juga, bajunya (bentuk formalnya) Peraturan Pemerintah tetapi isinya adalah undang-undang. 

Singkatnya Perppu adalah undang-undang yang dibentuk dalam hal ikhwal kegentingan yang memaksa, keadaan darurat atau dalam keadaan bahaya. Sebab Perppu dibentuk hanya dalam keadaan tertentu sesuai Pasal 22 dan berkaitan pula dengan Pasal 12 UUD 1945 serta diperkuat oleh Putusan Mahkamah Konstitusi No.138/PUU-VII/2009. Walaupun mengenai Perppu dan undang-undang saya berbeda pendapat, analisis perihal itu saya tuangkan kedalam Skripsi saya dengan judul "Penerapan Undang-Undang Nomor 23 Prp Tahun 1959 Tentang Keadaan Bahaya".

Bagian hal yang tidak kalah pentingnya dibicarakan dalam tulisan ini adalah mengapa produk hukum berupa keputusan yang berisi atau bersifat penetapan administratif (beschikking) dan keputusan yang bersifat penghukuman (vonnis) yaitu putusan pengadilan tidak dimasukkan kedalam kategori cakupan atau ruang lingkup peraturan perundang-undangan? Atau apakah benar keduanya itu bukan peraturan perundang-undangan.
Untuk menentukan apakah merupakan peraturan perundang-undangan atau tidaknya, maka harus kita baca Pasal 1 angka 2 UU No.12 Tahun 2011, ditegaskan bahwa, Peraturan Perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.

Dalam rumusan pasal itu ada beberapa syarat untuk dapat disebut dan diakui suatu peraturan itu adalah peraturan perundang-undangan. Syarat itu adalah:
1. Bersifat tertulis, tertulis disini maksudnya dalam suatu naskah formal;
2. Memuat norma hukum;
3. Mengikat secara umum;
4. Pembentukannya oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang.

Kalau kita kaitkan dengan keputusan administratif (beschikking) maupun keputusan yang bersifat penghukuman (vonnis, yaitu putusan pengadilan), maka dapat dipastikan sudah memenuhi dua persyaratan di awal yaitu syarat tertulis dan memuat norma hukum.
Adapun syarat ketiga tidak terpenuhi. Tidak terpenuhinya salah satu diantara persyaratan itu maka saya berpendapat sudah dengan sendirinya semestinya tidak layak disebut peraturan perundang-undangan.
Dalam ilmu perundang-undangan dikenal ada beberapa sifat-sifat norma hukum yang berbeda. Ada sifatnya mengatur (regeling), ada dauer haftig (berlaku terus menerus), ada sifatnya enmaligh (sekali selesai), ada pula bersifat umum dan abstrak, atau bersifat konkret dan individual. Meski masih dapat pula dibedakan sifat norma hukum kedalam norma imperatif (keharusan) dan norma fakultatif (pilihan).
Keputusan admnistratif dan vonnis itu keduanya adalah produk hukum yang bersifat konkret dan individual.
Terkait pemberlakuannya melekat pula sifat enmaligh (sekali selesai). 

Enmaligh artinya bahwa suatu keputusan, putusan, penetapan, atau ketetapan (istilah beda-beda, tapi hakikatnya sama) itu mengandung dua keharusan. Pertama, berlaku seketika diucapkan, diumumkan, atau ditetapkan. Kedua, tidak boleh ditunda pemberlakuannya setelah secara resmi diumumkan, diucapkan atau ditetapkan.

Sementara konkret dan individual membatasi dirinya berlaku umum dan untuk peristiwa yang tidak tertentu. (Lebih rinci baca tulisan saya dalam "Perihal Ilmu Perundang-undangan").
Dengan demikian, baik beschikking maupun vonnis tidak memenuhi syarat ketiga.
Ada alasan lain sebenarnya khusus untuk vonnis. Vonnis itu pengecualian dari suatu jenis peraturan perundang-undangan. Tegasnya vonnis itu bukan peraturan perundang-undangan. 

Sebab peraturan perundang-undangan itu terbatas hanya terhadap produk hukum yang dibuat oleh lembaga politik dan bersifat mengatur. Atau setidak-tidaknya peraturan yang dibuat oleh lembaga yang bukan lembaga politik seperti peraturan Mahkamah Agung dan peraturan Mahkamah Konstitusi tetapi perintah pembentukannya itu berdasarkan amanat undang-undang sebagai produk politik yang dibuat oleh lembaga politik (DPR dan Presiden). 

Sedangkan keputusan administratif pemerintah memang dibuat oleh lembaga politik tetapi ia tidak bersifat mengatur. Terlebih lagi vonnis, bukan dibentuk oleh lembaga politik dan tidak bersifat mengatur. 


Demikian tulisan ini saya buat, semoga bermanfaat.

Memahami Peraturan Perundang-undangan